Przemysł w Unii Europejskiej odpowiada łącznie za około 22 procent całkowitej emisji dwutlenku węgla do atmosfery, co według powszechnie uznawanego konsensusu naukowego, istotnie przyczynia się do postępowania zjawiska globalnego ocieplania się klimatu [1]. W celu redukcji emisyjności, władze wspólnoty zdecydowały się na podjęcie szeregu działań, mających na celu uczynienie europejskiego przemysłu mniej szkodliwym dla przyrody. Jednym z kluczowych rozwiązań w tym zakresie jest unijny system handlu uprawnieniami do emisji CO2 – nazywany w skrócie EU ETS [2]. Rozwiązanie to powstało w 2005 roku i miało na celu promowanie kosztowo-efektywnego ograniczania emisji gazów cieplarnianych oraz stymulowanie efektywności gospodarczej. System EU ETS ma za zadanie regulować ilość gazów cieplarnianych, które mogą być emitowane przez określone sektory przemysłu, producentów energii i linie lotnicze [3]. W ramach pakietu rozwiązań, Unia Europejska ustala ogólny pułap uprawnień do emisji, a przedsiębiorstwa otrzymują lub nabywają te uprawnienia za określoną cenę. Pułap ten jest stopniowo obniżany, aby zmniejszać ilość emitowanych gazów. Oznacza to, że wraz z upływem czasu liczba dostępnych uprawnień do emisji maleje, co ma na celu pobudzanie przedsiębiorstw do inwestowania w technologie o niższej emisyjności w celu spełnienia wymagań systemu. Wprowadzenie EU ETS miało zachęcać przedsiębiorstwa do podejmowania działań korzystnych dla klimatu, mających na celu redukcję emisji gazów cieplarnianych poprzez wprowadzenie ekonomicznego instrumentu – handlu uprawnieniami do emisji. System ten pozwala na elastyczność w osiąganiu celów redukcji emisji, umożliwiając przedsiębiorstwom kupowanie i sprzedawanie uprawnień w zależności od ich potrzeb. Omawiany system ma swoje korzenie w Protokole z Kioto, dokumencie uzgodnionym w 1997 roku w ramach Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (UNFCCC) [4]. Protokół ustalił cele redukcji emisji gazów cieplarnianych, w tym dwutlenku węgla, w celu przeciwdziałania zmianom klimatycznym. W odpowiedzi na zobowiązania związane z Protokołem, Unia Europejska opracowała Unijny system handlu uprawnieniami do emisji jako instrument służący ich realizacji. Jak wspomniano, EU ETS został uruchomiony już w roku 2005. Był to pierwszy systemem handlu emisjami gazów cieplarnianych na świecie [5]. Cel EU ETS to przede wszystkim ograniczenie emisji gazów cieplarnianych przez sektory gospodarki, takie jak przemysł, produkcja energii i transport lotniczy, poprzez ustanowienie limitów emisji. Ograniczenie maksymalnej ilości dostępnych uprawnień ma docelowo zachęcać przedsiębiorców do podejmowania działań redukcyjnych oraz promować inwestycję w technologie o niskiej emisyjności, aby osiągnąć cele klimatyczne określone we wspominanym dokumencie i kolejnych porozumieniach klimatycznych.
Etapy programu
System nie został wdrożony natychmiastowo. Procedura jego inkorporacji w struktury prawa wspólnoty była skomplikowana i długotrwała, także z powodów protestów ze strony mniej majętnych państw członkowskich, które wprowadzenie systemu traktowały jako zamach na ich suwerenność energetyczną. Pierwszy etap wdrażania EU ETS postępował w latach 2005-2007 [6]. Czas ten stanowił jedynie pilotażową fazę programu, która miała na celu przede wszystkim przygotowanie rynku na nadejście nowych regulacji oraz wnikliwe badanie kształtowania się cen produktów pochodzących z sektorów przemysłu objętych systemem. Następny etap przypadł na lata 2008-2012. Podczas drugiej fazy najistotniejszym momentem był 12 grudnia 2008 roku – wtedy właśnie kraje UE przyjęły Pakiet Energetyczno-Klimatyczny zakładający m.in. konieczność zakupu uprawnień do emisji CO2 na giełdzie przez firmy przemysłu energochłonnego. Pod koniec tej fazy, zakres systemu został poszerzony także o lotnictwo. Od roku 2012 do 2020 trwał trzeci etap, podczas którego handel uprawnieniami do emisjami CO2 w ramach EUA opierał się na giełdach ICE w Londynie i EEX we Lipsku. Wspólnota realizowała wówczas przede wszystkim działania prowadzące do stopniowej harmonizacji prawa krajowego państw członkowskich wobec systemu [6].
W ostatnich latach, w wyniku kryzysu gospodarczego spowodowanego m.in. pandemią COVID-19 oraz agresją Rosji na Ukrainę, zaobserwowano zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych, co spowodowało obniżony popyt na uprawnienia do emisji w unijnym systemie handlu uprawnieniami. W rezultacie tego, a także innych czynników, ceny emisji dwutlenku węgla zaczęły stopniowo spadać, a system EU ETS zgromadził znaczną nadwyżkę uprawnień [7]. Ten nadmiar stworzył ryzyko, że stworzony przez UE mechanizm może nie być w stanie skutecznie zachęcać przedsiębiorstw do podejmowania opłacalnych działań ograniczających, które stymulowałyby innowacyjność w dziedzinie technologii niskoemisyjnych. De facto, spadek cen emisji mógł zredukować motywację przedsiębiorstw do inwestowania w nowe urządzenia niskoemisyjne i do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia wytwarzania CO2. Był to na tyle istotny problem dla funkcjonowania EU ETS, że w ostatnim czasie Unia Europejska podjęła działania w celu rozwiązania tej sytuacji. Jedną z prób było wprowadzenie reform, mających na celu zwiększenie skuteczności systemu poprzez zapewnienie stabilnej sytuacji rynkowej. Omawiane zmiany obejmowały m.in. wprowadzenie wspomnianego wcześniej instrumentu regulującego nadmiar uprawnień, polegającego na stopniowym ograniczaniu ich dostępności oraz wprowadzenie mechanizmu dostosowawczego, mającego na celu właściwe i proekologiczne zarządzanie nadwyżką uprawnień. Celem przytaczanych działań było przywrócenie równowagi na rynku handlu uprawnieniami emisyjnymi, a także zachęcanie przedsiębiorstw do podejmowania wysiłków zmierzających do redukcji emisji gazów cieplarnianych. W ten sposób władze wspólnoty europejskiej dążyły do odbudowy zaufania do systemu ETS oraz do stymulowania inwestycji i innowacji w dziedzinie technologii niskoemisyjnych. Czwarty etap wdrażania systemu trwa obecnie, a rozpoczął się 14 lipca 2021 r., kiedy Komisja Europejska przyjęła pakiet Fit for 55 – zespół wniosków legislacyjnych, których celem jest dostosowanie polityki wspólnoty w dziedzinie klimatu, energii, użytkowania gruntów, transportu i opodatkowania w taki sposób, aby doprowadzić do obniżenia się emisji gazów cieplarnianych netto o co najmniej 55 proc. do 2030 r. – w porównaniu z poziomami z 1990 r [6].
System w prawie polskim
W polskim porządku prawnym zasadnicze znaczenie w omawianej kwestii ma ustawa z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych. Ustawa ta służy stosowaniu szeregu unijnych aktów normatywnych, w tym między innymi:
- rozporządzenia Komisji (WE) nr 748/2009
- rozporządzenia Komisji (UE) nr 1031/2010
- rozporządzenia Komisji (UE) nr 550/2011
- rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2018/2067
- rozporządzenia Komisji (UE) nr 389/2013
- rozporządzenia Komisji (UE) nr 1123/2013
- rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/2392
- rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2019/331
- rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/842.
Ponadto, omawiana ustawa wdraża:
- dyrektywę 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych w Unii oraz zmieniającą dyrektywę Rady 96/61/WE;
- dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola);
- dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/2193 z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń do powietrza ze średnich obiektów energetycznego spalania;
- dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2284 z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie redukcji krajowych emisji niektórych rodzajów zanieczyszczeń atmosferycznych, zmiany dyrektywy 2003/35/WE oraz uchylenia dyrektywy 2001/81/WE;
- dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/410 z dnia 14 marca 2018 r. zmieniającą dyrektywę 2003/87/WE w celu wzmocnienia efektywnych pod względem kosztów redukcji emisji oraz inwestycji niskoemisyjnych oraz decyzję (UE) 2015/1814 [8].
Zakres przedmiotowy omawianego aktu prawnego został przedstawiony w art. 1, który stanowi, iż niniejsza Ustawa określa zasady funkcjonowania systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, a więc czyni implementację propozycji unijnych w prawodawstwo polskie. Ustawodawca zdecydował się na podkreślenie, że przedstawiany system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych obejmuje emisje wyłącznie z instalacji oraz operacji lotniczej.
Emisja gazów cieplarnianych z instalacji dotyczy wyłącznie następujących substancji chemicznych:
– dwutlenku węgla (CO2);
– podtlenku azotu (N2O);
– perfluorowęglowodorów (PFCs).
Powyższy katalog ograniczony jest w przypadku emisji gazów z operacji lotniczych, ponieważ na skutek dyspozycji art. 1 ust. 4 omawianej ustawy, emisja gazów cieplarnianych z operacji lotniczej dotyczy wyłącznie dwutlenku węgla (CO2 [8]).
Warto mieć na uwadze, że ustawodawca wyliczył rodzaje emisji gazów cieplarnianych, które nie podlegają regulacją omawianych przepisów. Katalog ten znajduje się w art. 2 i wylicza, że przepisów ustawy nie stosuje się do emisji gazów cieplarnianych z instalacji lub jej części stosowanej do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów i procesów technologicznych oraz instalacji wykorzystującej wyłącznie biomasę, instalacji spalania odpadów niebezpiecznych lub odpadów komunalnych, a także z określonych operacji lotniczych [8].
Kontrowersje związane z funkcjonowaniem systemu EU ETS stanowią częsty element debaty publicznej, zwłaszcza w obecnych czasach, kiedy to na skutek kryzysu energetycznego drastycznie wzrosły ceny prądu. Często krytykowany jest mechanizm handlu uprawnieniami do emisji z powodu jego wpływu na koszt wytworzenia energii. Ponadto, omawianą regulację ma wkrótce wspierać system CBAM. Według ekspertów celem mechanizmu CBAM, flagowej regulacji Komisji Europejskiej związanej z inicjatywą „Fit for 55”, jest minimalizacja ryzyka związanego z „wyciekiem emisji” poza UE w związku z przywozem na teren Unii produktów wytwarzanych w branżach wysokoemisyjnych. Zgodnie z założeniami Mechanizmu, import do UE objętych CBAM określonych towarów wysokoemisyjnych będzie wiązać się z dodatkowym kosztem, uzależnionym przede wszystkim od emisji „wbudowanych” w importowane towary. Koszt ten ma być ponoszony i rozliczany przez importerów w oparciu o system dedykowanych Certyfikatów CBAM, których cena będzie ściśle powiązana z ceną certyfikatów ETS. Importowi towarów objętych CBAM towarzyszyć będą również dodatkowe obowiązki i formalności. Proponuje się, aby CBAM początkowo objął swoim zakresem import żelaza i stali, cementu, nawozów, aluminium, energii elektrycznej – a także wodoru, niektórych prekursorów oraz produktów przetworzonych. Co istotne, rozporządzenie miałoby mieć zastosowanie nie tylko do emisji bezpośrednich „wbudowanych” w importowane produkty, ale również, „w ściśle określonych przypadkach”, do emisji pośrednich. Zgodnie z zapowiedziami Komisji Europejskiej, formalne przyjęcie Rozporządzenia i wdrożenie przewidzianego w nim okresu przejściowego planowane jest jeszcze w 2023 roku [9].
Omawiany mechanizm stanowi istotny element kształtujący współczesny rynek energetyki. Najbliższe dekady, w związku ze wdrażaniem pakietu Fit for 55, mogą okazać się przełomowe dla producentów i odbiorców energii elektrycznej. Brak stabilizacji cenowej na rynkach energetycznych stanowi problem wielopłaszczyznowy, wpływa na niego nie tylko wysoka inflacja czy popyt na paliwa, lecz także – w relatywnie wysokim stopniu – polityka klimatyczna Unii Europejskiej. Kwestie dotyczące nakładania obciążeń pieniężnych na wysokoemisyjne sektory gospodarki z całą pewnością, jeszcze przez długie lata, będą stanowić obszar sporu pomiędzy czołowymi siłami politycznymi w Europie.
PRZYPISY:
[1]https://www.o2.pl/informacje/ile-swiatowej-emisji-co2-pochodzi-z-europy-6786812563704352a .
[2]https://www.forum-energii.eu/pl/blog/ets-reforma .
[3] https://climate.ec.europa.eu/eu-action/eu-emissions-trading-system-eu-ets_pl .
[4] https://europapnews.pap.pl/unijny-system-handlu-uprawnieniami-do-emisji-w-pigulce .
[5] https://pl.wikipedia.org/wiki/Europejski_System_Handlu_Emisjami .
[6] https://europapnews.pap.pl/unijny-system-handlu-uprawnieniami-do-emisji-w-pigulce .
[7] https://swiatoze.pl/ceny-uprawnien-do-emisji-co2-spadly-w-lipcu-do-76-euro/ .
[8] Ustawa z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 589).
ŹRÓDŁA:
– akty prawne:
- Ustawa z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 589).
