Jednym z podstawowych problemów, z jakim mierzyć się muszą władze samorządowe w XXI wieku, jest drastycznie rosnący poziom zanieczyszczeń powietrza. Jeszcze trzydzieści lat temu, liczba zarejestrowanych w Polsce pojazdów wynosiła około 6 milionów. Do chwili obecnej ilość ta wzrosła pięciokrotnie i utrzymuje się na poziomie około 30 milionów [1]. Nie dziwi więc, że jakość wdychanego przez nas w aglomeracjach miejskich powietrza cechuje się zasadniczo wysokim stężeniem smogu, co w dalszej perspektywie może prowadzić do występowania astmy oskrzelowej, zapalenia oskrzeli czy przewlekłej obturacyjnej choroby płuc [2]. W wielu polskich miastach zatory drogowe stanowią nieodłączny element miejskiego krajobrazu, a gęstość ruchu samochodów w godzinach szczytu sięga kuriozalnych poziomów. Jak wynika z badań, popularność aut osobowych stanowi podstawową przyczynę wzrostu zanieczyszczeń powietrza [3]. Włodarze miast starają się rozwiązać problem smogu przez działania doraźne, działania łagodzące skutki zanieczyszczeń – takie jak zwiększania obszarów zieleni miejskiej, ale również, co zdaje się być najistotniejsze, przez redukcję przyczyn zaniżania jakości powietrza. Wiele samorządów lokalnych decyduje się na wdrożenie mechanizmów, które mają na celu zmniejszenie gęstości ruchu samochodów osobowych w centrach miast. Do takich instrumentów zalicza się m.in. organizacja systemu płatnego parkowania oraz tworzenie stref czystego transportu.
Strefa czystego transportu to specjalnie wytoczone obszary, po których zakazane jest poruszanie się aut, które zostały sklasyfikowane przez prawo jako wysoce nie ekologiczne. W praktyce, ograniczenie to dotyczy przede wszystkim pojazdów starszych (zwłaszcza z silnikiem diesla), które nie zostały wyposażone w odpowiednie filtry. W Europie działa ponad 320 takich stref, z czego połowa zlokalizowana jest we Włoszech, a jedna czwarta w Niemczech. Przewiduje się, że do 2025 roku ich liczba w UE wzrośnie do 507 [4]. Przez ostatnie lata w Polsce nie uruchomiono tego rodzaju systemu, jak się wydaje głownie z powodu sprzeciwu uboższej części mieszkańców nie zgadzających się na zakaz wjazdu starszych samochodów do centrów miast [5]. Jak wynika z badań serwisu autobaza.pl, przytaczanych przez Polską Agencją Prasową, aż 42% badanych opowiada się przeciwko wprowadzeniu w Polsce stref czystego transportu.
Pierwszym europejskim krajem, który zdecydował się na wprowadzenie stref niskiej emisji, było Królestwo Szwecji. Do Sztokholmu już od 1996 r. nie mogą wjechać m.in. samochody ciężarowe powyżej 3,5 ton. Skutki takiego rozwiązania okazały się korzystne z perspektywy jakości powietrza, doprowadzając do zmniejszenia emisji pyłu zawieszonego o 15-20%, a tlenków azotu o około 5-8% [6]. W 2008 roku Berlin, Londyn oraz Lizbona wprowadziły podobne strefy ograniczające ruch pojazdów, co pozwoliło na wycofanie z ulic stolicy Niemiec około 70 tysięcy samochodów, które nie spełniały norm. Już w 2010 roku emisja cząstek stałych z pojazdów spadła tam o połowę, a emisja tlenków azotu o około 20%.
W Polsce furtką dla samorządów, która umożliwiła miastom wprowadzanie stref czystego transportu, była nowa ustawa o elektromobilności i paliwach alternatywnych, uchwalona przez Sejm 11 stycznia 2018 r. Regulujący to zagadnienie art. 39 wszedł w życie 22 lutego 2018 r. Wspomniany akt normatywny stanowił częściowe wdrożenie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/94/UE z dnia 22 października 2014 r. w sprawie rozwoju infrastruktury paliw alternatywnych.
Co istotne, władze samorządowe uzyskały możliwość zastosowania omawianych mechanizmów, natomiast w żaden sposób nie były do tego zobligowane. W związku z tym, obecnie w wielu ośrodkach miejskich w Polsce trwają intensywne konsultacje społeczne i debaty na temat skuteczności i słuszności wprowadzania stref czystego transportu. Pierwszym miastem w Polsce, które zdecydowało się na skorzystanie z proponowanych instrumentów, był Kraków. Władze stolicy małopolski jednoznacznie opowiedziały się za wdrożeniem obszarów niskoemisyjnych. Proces ten będzie jednak stopniowy, rozpocznie się 1 lipca 2024 r. i potrwa do 2026 r. W Warszawie i Gliwicach obecnie trwają w tym zakresie konsultacje społeczne, jednak wszystko wskazuje na to, że również w tych ośrodkach władze zdecydują się na wprowadzenie „zielonych” stref [7].
Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych, w celu ograniczenia negatywnego oddziaływania emisji zanieczyszczeń z transportu na zdrowie ludzi i środowisko na terenie gminy można ustanowić strefę czystego transportu obejmującą drogi, których zarządcą jest gmina, do której zakazuje się wjazdu pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym innych niż:
- elektryczne;
- napędzane wodorem;
- napędzane gazem ziemnym;
- wyłączone na podstawie uchwały rady gminy, zgodnie z ust. 4”.
Jak widać, chociaż ustawodawca wymienia zamknięty katalog pojazdów, które mogą wjechać do strefy czystego transportu, daje możliwość gminom regulacji tej listy w drodze uchwały. Stosownie do ust. 4 przytaczanego artykułu, rada gminy, w uchwale ustanawiającej strefę czystego transportu, może ustanowić dodatkowe wyłączenia podmiotowe i przedmiotowe od zakazu wjazdu do tej strefy, inne niż określone w ust. 2.
Zgodnie z poglądem wyrażonym w Komentarzu do ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych pod red. dr hab. Katarzyny Kokocińskiej i dr hab. Jakuba Pokrzywniaka, skoro uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego i stanowi źródło prawa obowiązującego na terenie danej gminy, to podlega ona ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, bowiem publikacji w nim podlegają uchwały mające charakter aktów prawa miejscowego (por. art. 13 pkt 2 AktyNormU). Publikacja taka formalnie będzie spełniała zapewne funkcję „podania do publicznej wiadomości treści uchwały o ustanowieniu strefy czystego transportu”, niemniej jednak nie sposób uznać, że sięganie do tego rodzaju publikatorów jest praktyką powszechną, w szczególności wśród podmiotów innych niż mieszkańcy danej gminy (np. turyści), tymczasem krąg choćby potencjalnie zainteresowanych przedmiotową regulacją jest oczywiście szeroki. Z tego też zapewne względu, dążąc do rozwiązania problemu ograniczonej dostępności do treści tych uchwał, ustawodawca zobowiązał przyjmujące je rady gmin do wskazania dodatkowo także innych sposobów ich rozpropagowania. Ustawa nie wskazuje konkretnych rozwiązań, którymi należy się posłużyć, w związku z czym to rada gminy będzie zobowiązana do ich samodzielnego wypracowania, przy czym istotne będzie kierowane się celem, jakim jest dotarcie z informacjami o treści uchwały do zainteresowanych.
Ustawodawca określa także katalog pojazdów, co do których zakaz wjazdu do stref został bezwzględnie – niezależnie od woli gminy – wyłączony. Są to:
– pojazdy Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Służby Więziennej, Krajowej Administracji Skarbowej, jednostek ochrony przeciwpożarowej, Morskiej Służby Poszukiwania i Ratownictwa oraz służb ratowniczych;
– pojazdy używane we flocie obsługującej Kancelarię Prezesa Rady Ministrów;
– pojazdy używane we flocie obsługującej zarządów dróg i realizujące zadania na rzecz zarządców dróg;
– pojazdy Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a także sił zbrojnych państw obcych, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest stroną, tak stanowi;
– pojazdy urzędów morskich realizujących zadania w pasie technicznym i ochronnym wybrzeża oraz w portach i przystaniach morskich;
– pojazdy posiadające odpowiednie oznaczenie, którymi poruszają się osoby niepełnosprawne;
– pojazdy Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska, inne niż wykorzystywane wyłącznie do przewozu osób;
– specjalistyczne środki transportu sanitarnego, wykorzystywane przez zespoły ratownictwa medycznego oraz zespoły transportu sanitarnego;
– autobusy zeroemisyjne oraz autobusy szkolne.
Gmina ma możliwość wyboru, czy strefa czystego transportu ma obowiązywać przez czas nieoznaczony czy oznaczony. W przypadku wyboru drugiego wariantu, należy określić w uchwale czas obowiązywania strefy, nie krótszy jednak niż 5 lat. Jeśli rada gminy ustanowi strefę czystego transportu, może wyrazić zgodę na wjazd do tej strefy pojazdów, które nie spełniają wymogów określonych w punktach 1 i 2 oraz korzystających z wyłączeń na podstawie punktu 4. Zgoda ta może obowiązywać jedynie przez trzy lata od dnia ustanowienia strefy oraz w godzinach między 9 a 17, pod warunkiem, że zostanie uiszczona odpowiednia opłata. W art. 39 ust. 6 ustawodawca ogranicza możliwość wydatkowania przez gminy środków uzyskanych z tego typu opłat wyłącznie do poszczególnych celów, m.in. na zakup autobusów zeroemisyjnych, tramwajów czy innych środków transportu zbiorowego. Ponadto, ustawa bezwzględnie ustanawia maksymalna wysokości opłat na kwotę:
– 2,50 zł za godzinę w przypadku opłaty jednorazowej;
– 500 zł w przypadku opłaty abonamentowej za jeden miesiąc.
Do poboru opłat uprawniony jest organ wykonawczy gminy – wójt, burmistrz lub prezydent miasta.
Jak wskazano w przytaczanym wcześniej komentarzu do ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych pod red. dr hab. Katarzyny Kokocińskiej i dr hab. Jakuba Pokrzywniaka, wysokość opłaty za wjazd do strefy czystego transportu jest określana przez gminę, przy czym zgodnie z postanowieniami ust. 4c, nie może być wyższa niż 2,50 zł za godzinę i może być pobierana jedynie za poruszanie się po tej strefie w godzinach od 9:00 do 17:00 (co de facto oznacza, że przyjęcie omawianego rozwiązania ograniczałoby w praktyce funkcjonowanie strefy do tych godzin), przyjmując formę opłaty abonamentowej lub zryczałtowanej. Opłatę za wjazd do strefy czystego transportu pobiera wójt, burmistrz albo prezydent miasta, przeznaczając uzyskane środki na cele wskazane enumeratywnie w ust. 4b – mogą one być wykorzystane wyłącznie na potrzeby oznakowania strefy czystego transportu, zakupu autobusów zeroemisyjnych oraz pokrycia kosztów przeprowadzenia analizy, o której mowa w art. 37 ust. 1 ustawy (analiza kosztów i korzyści związanych z wykorzystaniem, przy świadczeniu usług komunikacji miejskiej, autobusów zeroemisyjnych oraz innych środków transportu, w których do napędu wykorzystywane są wyłącznie silniki, których cykl pracy nie powoduje emisji gazów cieplarnianych lub innych substancji objętych systemem zarządzania emisjami gazów cieplarnianych). W literaturze prezentowana jest teza, zgodnie z którą powyższe uwarunkowania powodują, że w tym przypadku jedynym wyróżnikiem strefy czystego transportu na tle innych miejsc i dróg publicznych byłoby pobieranie opłaty od pojazdów innych niż uprzywilejowane z mocy ustawy (określonych w art. 39 ust. 1–3 ustawy) w godzinach od 9.00 do 17.00. Tym samym strefa czystego transportu miałaby charakter specjalnej strefy opłat, które tylko potencjalnie skłaniałyby (trudno określić realne skutki ich pobierania) posiadaczy pojazdów spalinowych do rezygnowania lub ograniczania z przemieszczania się po tym terenie (zob.: P. Lissoń, Zadania gmin w dziedzinie elektromobilności, w: K. Kokocińska, J. Kola (red.), Prawne i ekonomiczne aspekty rozwoju elektromobilności, Warszawa 2019, s. 53).
Zgodnie z art. 39 ust. 9 ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych pojazdy samochodowe, o których mowa w ust. 1, oraz korzystające z wyłączeń na podstawie ust. 4, uprawnione do wjazdu do strefy czystego transportu, oznacza się nalepką umieszczaną w lewym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu. Obowiązek ten ma na celu umożliwienie identyfikacji przez systemy monitoringu i organy państwowe aut, które przemieszczają się po strefie bez uprawnień. Nalepek nie muszą umieszczać pojazdy z „zielonymi” tablicami rejestracyjnymi oraz te posiadające inne nalepki identyfikujące pojazd ekologiczny, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym.
Nalepki, których wzór ustala minister właściwy do spraw energii, wydaje organ wykonawczy gminy, a dochody z nich nie są związane ograniczeniami wydatkowania, o których było wspomniane wcześniej. Po stronie gminy istnieje obowiązek właściwego oznaczenia stref czystego transportu znakami drogowymi, co ma na celu umożliwienie identyfikacji takich stref przez kierowców.
Strefy czystego transportu mogą powstać jedynie na drogach, których zarządcą jest gmina. Uzasadnione zatem wydaje się wskazanie gmin w przepisie dotyczącym odpowiedzialności za właściwe oznakowanie stref. W przypadku ogólnych zasad organizacji ruchu drogowego, w tym instalacją i dezinstalacją znaków, art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, stanowi, iż do zarządcy drogi należy w szczególności: utrzymanie części drogi, urządzeń drogi, budowli ziemnych, drogowych obiektów inżynierskich, znaków drogowych, sygnałów drogowych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2. Zgodnie natomiast z art. 19 ust. 2 wspominanego aktu, zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg: 1) krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich – zarząd województwa; 3) powiatowych – zarząd powiatu; 4) gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Z perspektywy omawianego zagadnienia istotny jest także art. 40. Zgodnie z nim, uchwała rady gminy ustanawiająca strefa powinna zawierać:
– granice obszaru strefy czystego transportu;
– sposób organizacji ruchu w strefie czystego transportu;
– dodatkowe sposoby podania do publicznej wiadomości treści uchwały o ustanowieniu strefy czystego transportu;
– wysokość oraz sposób poboru opłat i szczegółowy tryb wydawania nalepki.
Projekt powyższej uchwały, która stanowi akt prawa miejscowego, przygotowuje organ wykonawczy gminy. Rada gminy podejmuje uchwałę w terminie 60 dni od dnia jego otrzymania. Co ważne, ustawa nakłada obowiązek przeprowadzenia konsultacji społecznych w zakresie wprowadzenia stref czystego transportu, jednak miasta nie są bezpośrednio związane opinią mieszkańców.
Jak podaje urząd miasta stołecznego Warszawy, „w myśl obowiązującego prawa Warszawa jest zobowiązana w przyszłym roku utworzyć strefę czystego transportu, która ograniczy wjazd do centrum najbardziej zanieczyszczającym powietrze pojazdom. Zakaz obejmie jedynie starsze niż 28-letnie samochody benzynowe i ponad 19-letnie pojazdy z silnikiem Diesla. Według danych stanowią one dziś ok. 3 proc. aut na stołecznych drogach, a odpowiadają nawet za ponad 20 proc. komunikacyjnych zanieczyszczeń powietrza” [8]. Jednakże w obecnym porządku prawnym ani stolica ani inne miasta nie zostały w jakikolwiek sposób zobligowane do wprowadzenia stref czystego transportu. Plany takie faktycznie pojawiały się w umowach między Unią Europejską a rządem RP, jednak nigdy nie nabrały one charakteru powszechnie obowiązującego źródła prawa. Tego rodzaju obowiązek dla miast powyżej 100 tysięcy mieszkańców miały przewidywać ustawy stanowiące drugi kamień milowy Krajowego Programu Odbudowy. Odpowiednie akty normatywne powinny wejść w życie w II kwartale 2024 roku, jednak z uwagi na uwarunkowania polityczne, nie sposób jednoznacznie przewidzieć dalszych losów omawianych regulacji.
Takie propozycje wydają się mało restrykcyjne, zwłaszcza na tle przepisów obowiązujących w Europie Zachodniej, jednak mimo to powodują sprzeciw wielu mieszkańców stolicy. Oczywiście, należy mieć na uwadze, że to dopiero wstępne założenia i najprawdopodobniej – wraz z biegiem czasu i wdrażaniem unijnego pakietu Fit for 55 – regulacje te zostaną zaostrzone.
Zasadność wprowadzenia omawianych instrumentów do polskiego porządku prawnego budzi kontrowersje, zwłaszcza ze względu na pokrzywdzenie uboższej części społeczeństwa z uwagi na zakaz wjazdu starszymi pojazdami do centrum największych miast. Proponowane granice Strefy Czystego Transportu dla Warszawy obejmują m.in. dzielnicę Śródmieście i sąsiadujące fragmenty dzielnic Wola, Ochota, Saska Kępa, Grochów i Praga [9]. Obszar ten stanowi centralny punkt aglomeracji warszawskiej, który dla wielu mieszkańców jest istotny z perspektywy transportu. Warto jednak mieć na uwadze pozytywny wpływ na środowisko, który znajduje potwierdzenie w statystykach zanieczyszczeń powietrza w miastach Europy Zachodniej po wprowadzeniu stref niskoemisyjnych [10].
PRZYPISY:
[1] https://magazynauto.pl/wiadomosci/5-razy-wiecej-pojazdow-i-2-razy-tansze-paliwo-zmiany-w-polsce-przez-30-lat,aid,1291
[2] https://upacjenta.pl/poradnik/smog-jaki-ma-wplyw-na-nasze-zdrowie
[3] https://www.autodna.pl/blog/smog-a-samochody/
[4] https://transport.um.warszawa.pl/strefy-czystego-transportu-w-europie
[5]https://www.transport-publiczny.pl/wiadomosci/skad-sie-bierze-smog-i-jak-bardzo-winne-sa-auta-53970.html
[6]https://pap-mediaroom.pl/zdrowie-i-styl-zycia/az-42-badanych-jest-przeciwko-strefom-czystego-transportu-argumenty-za-i
[7]https://e.autokult.pl/czy-dzieki-strefom-czystego-transportu-w-polskich-miastach-rzeczywiscie-bedzie-zylo-sie-lepiej,6860088560659136a
[8] https://um.warszawa.pl/-/strefa-czystego-transportu-rekomendacje-naukowcow
[9] https://e.autokult.pl/czy-dzieki-strefom-czystego-transportu-w-polskich-miastach-rzeczywiscie-bedzie-zylo-sie-lepiej,6860088560659136a
[10]https://businessinsider.com.pl/technologie/motoryzacja/dlaczego-potrzebne-sa-strefy-czystego-transportu/5llngwe
ŹRÓDŁA:
– akty prawne:
- Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/94/UE z dnia 22 października 2014 r. w sprawie rozwoju infrastruktury paliw alternatywnych (Dz. Urz. UE L 307 z 28.10.2014, str. 1)
- Ustawa z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych (Dz.U. 2022 poz. 1083 z późń. zm.)
- Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 988 z późn. zm.).
- Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (t.j. Dz.U. 2022 poz. 1315 z późń. zm.)
– inne:
- A. Mituś [w:] Ustawa o elektromobilności i paliwach alternatywnych. Komentarz, red. F. Grzegorczyk, Warszawa 2021, art. 39.
- K. Kokocińska, J. Pokrzywniak (red.), Ustawa o elektromobilności i paliwach alternatywnych. Komentarz, Warszawa 2020
- Kwiatkiewicz Piotr, Szczerbowski Radosław, Śledzik Waldemar – Elektromobilność. Środowisko infrastrukturalne i techniczne wyzwania polityki intraregionalnej; wyd. FNCE 2020 R.
- Pieriegud Jana, Gajewski Jerzy, Paprocki Wojciech – Elektromobilność w Polsce na tle tencji europejskich i globalnych; wyd. CeDeWu Sp. z o.o. 2019 r.
