1. Wstęp
Prawo bezzałogowych systemów powietrznych, jako gałąź prawa administracyjnego, cechuje się niestandardowym systemem źródeł prawa. Do 2018 r. zdecydowana większość regulacji prawa dronów tworzona była na poziomie krajowym, ale od wejścia w życie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1139 z dnia 4 lipca 2018 r. w sprawie wspólnych zasad w dziedzinie lotnictwa cywilnego i utworzenia Agencji Unii Europejskiej ds. Bezpieczeństwa Lotniczego oraz zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 2111/2005, (WE) nr 1008/2008, (UE) nr 996/2010, (UE) nr 376/2014 i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/30/UE i 2014/53/UE, a także uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 552/2004 i (WE) nr 216/2008 i rozporządzenie Rady (EWG) nr 3922/91 (zwanego dalej rozporządzeniem 2018/1139 lub rozporządzeniem bazowym) źródła prawa zostały rozszerzone o przepisy europejskie oraz o wytyczne tworzone przez Agencję Unii Europejskiej ds. bezpieczeństwa lotniczego (zwaną dalej EASA lub Agencją).
Źródła prawa dronów można podzielić na trzy podstawowe kategorie: prawo europejskie, prawo krajowe (polskie) i miękkie prawo – wytyczne Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz Acceptable Means of Compliance/Guidance Material wydane przez EASA.
2. Prawo europejskie
W tej kategorii przepisów znajduje się cały szereg aktów, które odnoszą się zarówno do podstaw wykonywania lotów bezzałogowymi statkami powietrznymi, ich projektowania, produkcji i certyfikacji, ale także przepisy będące fundamentem do stworzenia przestrzeni powietrznej U-Space, stref geograficznych dla lotów BSP, oraz wytycznych dotyczących szkolenia i rejestracji operatorów.
Podstawowe akty prawnej w tej kategorii (chociaż nie jest to lista wyczerpująca) to:
- Rozporządzenie 2018/1139 – jest to rozporządzenie bazowe, określające podstawy funkcjonowania wszystkich gałęzi lotnictwa, w tym bezzałogowych statków powietrznych o wadze niższej niż 150 kg. Jego podstawowym celem jest ustanowienie i utrzymanie wysokiego, jednolitego poziomu bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego w Unii. W tym akcie znajdują się również delegacje dla Komisji do wydania aktów o charakterze nie-ustawodawczym – rozporządzeń wykonawczych i rozporządzeń delegowanych. Rozporządzenie bazowe jako pierwsze wprowadziło definicje drona do prawa europejskiego: zgodnie z art. 3 pkt 30 bezzałogowy statek powietrzny oznacza każdy statek powietrzny wykonujący operację lub przeznaczony do wykonywania operacji samodzielnie lub będąc być pilotowanym zdalnie bez pilota na pokładzie.
- Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2019/945 z dnia 12 marca 2019 r. w sprawie bezzałogowych systemów powietrznych oraz operatorów bezzałogowych systemów powietrznych z państw trzecich (ze zmianami) – jest to akt, którego zakresem przedmiotowym jest produkcja i dopuszczenie do rynku EU różnych typów bezzałogowych statków powietrznych.
- Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2019/947 z dnia 24 maja 2019 r. w sprawie przepisów i procedur dotyczących eksploatacji bezzałogowych statków powietrznych (ze zmianami) – jest to akt, który ustanawia podstawy wykonywania lotów, dzieli operacje bezzałogowymi statkami powietrznymi na trzy kategorie lotów; otwartą, szczególną i certyfikowaną. Przepisy te określają zasady eksploatacji bezzałogowych statków powietrznych, odnoszą się do personelu, w tym pilotów bezzałogowych statków powietrznych oraz organizacji zaangażowanych w operacje z ich wykorzystaniem. W akcie tym zawarte są informacje dotyczące szkolenia i egzaminowania pilotów bezzałogowych statków powietrznych, rejestracji operatorów, tworzenia stref geograficznych dla lotów BSP oraz użycia standardowych scenariuszy W rozporządzeniu 2019/947 zostały również określone podstawy do wydawania certyfikatów LUC, czy określania przez państwa członkowskie możliwości latania w ramach stowarzyszeń i klubów modelarskich.
- Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2021/664 z dnia 22 kwietnia 2021 r. w sprawie ram regulacyjnych dotyczących U-space – jest to akt dający podwaliny dla wyznaczania przestrzeni powietrznych U-space, czyli specjalnych przestrzeni, w których operatorzy i piloci BSP będą mieli zapewniane usługi umożliwiające im wykonywanie operacji poza zasięgiem wzroku w sposób jak najbardziej bezpieczny. Rozporządzenie będzie stosowane od 26 stycznia 2023.
Poza wyżej wymienionymi aktami, w ramach szeroko pojętego prawa europejskiego znajduje się również wiele rozporządzeń, które w swoim zakresie zahaczają o tematykę bezzałogowych statków powietrznych lub o kwestie wykonywania nimi operacji. Chodzi tu między innymi o Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 376/2014 z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie zgłaszania i analizy zdarzeń w lotnictwie cywilnym oraz podejmowanych w związku z nimi działań następczych, Rozporządzenie Komisji (UE) nr 139/2014 z dnia 12 lutego 2014 r. ustanawiające wymagania oraz procedury administracyjne dotyczące lotnisk zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008, czy też Rozporządzenie Komisji (UE) nr 1321/2014 z dnia 26 listopada 2014 r. w sprawie ciągłej zdatności do lotu statków powietrznych oraz wyrobów lotniczych, części i wyposażenia, a także w sprawie zatwierdzeń udzielanych organizacjom i personelowi zaangażowanym w takie zadania.
Przy ciągłym rozwoju rynku bezzałogowych statków powietrznych i znajdowaniu dla nich nowych zastosowań, ciężko jest stworzyć wyczerpującą listę aktów prawnych, która gwarantowałaby uzyskanie pełnego obrazu regulacji dronowych.
3. Prawo polskie
W przypadku prawa polskiego regulacje dotyczące bezzałogowych statków powietrznych ograniczają się do zaledwie kilku aktów prawnych, tj. ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (ze zmianami) oraz rozporządzeń wydanych na podstawie delegacji w niej zawartych. Autor nie zalicza do tzw. Przepisów dronowych aktów prawa dotyczących na przykład prawa konkurencji albo aktów regulujących szeroko pojęte prowadzenie działalności gospodarczej
Analogicznie do rozporządzenia (UE) 2018/1139, do bezzałogowych statków powietrznych zastosowanie mają nie tylko artykuły mówiące wprost o bezzałogowych statkach powietrznych i ich operatorach, ale także przepisy dotyczące żeglugi powietrznej, certyfikacji wyrobów lotniczych, różnych rodzajach przestrzeni powietrznych, czy mówiące o zadaniach Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Warto o tym pamiętać, ponieważ łatwo złapać się na tym, że pozornie pewna rzecz w przepisach nie została uregulowana, a została, tylko w sposób niemówiący wprost o dronach.
Należy też zauważyć, że polskie Prawo lotnicze do dnia pisania niniejszego tekstu (lipiec 2022 r.) nie zostało nowelizowane w celu odzwierciedlenia zmienionej terminologii wprowadzonej w rozporządzeniu bazowym 2018/1139, zgodnie z którą osobę fizyczną faktycznie odpowiedzialną za wykonywanie lotu bezzałogowym statkiem powietrznym nazywa się pilotem. W polskich przepisach jest ona nadal określana mianem operatora.
Do przepisów wprost traktujących o bezzałogowych statkach powietrznych można zaliczyć:
Art. 95. 1. Świadectwem kwalifikacji jest dokument stwierdzający posiadanie określonych kwalifikacji i upoważniający do wykonywania określonych czynności lotniczych.
2. Świadectwa kwalifikacji wydawane są dla następujących specjalności personelu lotniczego: 5a) operator bezzałogowego statku powietrznego używanego w celach innych niż rekreacyjne lub sportowe.
Art. 126. 1. W polskiej przestrzeni powietrznej mogą być wykonywane loty bezzałogowych statków powietrznych.
2. Bezzałogowy statek powietrzny (UAV) musi być wyposażony w takie same urządzenia umożliwiające lot, nawigację i łączność jak załogowy statek powietrzny wykonujący lot z widocznością (VFR) lub według wskazań przyrządów (IFR) w określonej klasie przestrzeni powietrznej. Odstępstwa mające zastosowanie w tym zakresie dla załogowych statków powietrznych stosuje się jednakowo do bezzałogowych statków powietrznych (UAV).
3. Loty bezzałogowych statków powietrznych wyposażonych zgodnie z ust. 2 mogą być wykonywane na podstawie złożonego planu lotu, w sposób i zgodnie z warunkami, o których mowa w ust. 5, z zastrzeżeniem art. 149.
4. Loty bezzałogowych statków powietrznych nieposiadających wyposażenia, o których mowa w ust. 2, mogą być wykonywane w strefach wydzielanych z ogólnodostępnej dla lotnictwa przestrzeni powietrznej, z uwzględnieniem przepisów wydanych na podstawie art. 121 ust.
5. Minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy sposób i warunki wykonywania lotów przez bezzałogowe statki powietrzne w polskiej przestrzeni powietrznej oraz procedury współpracy operatorów tych statków z instytucjami zapewniającymi służby ruchu lotniczego, uwzględniając zasady bezpiecznego korzystania z przestrzeni powietrznej.
Art. 126a. 1. Bezzałogowy statek powietrzny, w tym model latający, może zostać zniszczony, unieruchomiony albo nad jego lotem może zostać przejęta kontrola, w przypadku gdy:
1) przebieg lotu lub działanie bezzałogowego statku powietrznego:
a) zagraża życiu lub zdrowiu osoby,
b) stwarza zagrożenie dla chronionych obiektów, urządzeń lub obszarów,
c) zakłóca przebieg imprezy masowej albo zagraża bezpieczeństwu jej uczestników,
d) stwarza uzasadnione podejrzenie, że może zostać użyty jako środek ataku terrorystycznego;
2) bezzałogowy statek powietrzny wykonuje lot w przestrzeni powietrznej w części, w której wprowadzono ograniczenia lotów albo znajdującej się nad terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w której lot statku powietrznego jest zakazany od poziomu terenu do określonej wysokości.
2. Do zniszczenia lub unieruchomienia bezzałogowego statku powietrznego albo przejęcia kontroli nad jego lotem w przypadku, o którym mowa w:
1) ust. 1 pkt 1 lit. a, b i d – są uprawnieni funkcjonariusze Policji, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej, Straży Marszałkowskiej, żołnierze Żandarmerii Wojskowej i Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz pracownicy specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych,
2) ust. 1 pkt 1 lit. c – są uprawnieni funkcjonariusze Policji, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, żołnierze Żandarmerii Wojskowej oraz pracownicy specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych,
3) ust. 1 pkt 2 – są uprawnieni żołnierze Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej
– na zasadach określonych w odrębnych przepisach.
Art. 149. Wykonywanie lotów międzynarodowych przez obce cywilne statki powietrzne bezzałogowe wymaga zezwolenia udzielonego przez Prezesa Urzędu w porozumieniu z właściwymi organami wojskowymi. Kopię decyzji w przedmiocie zezwolenia Prezes Urzędu niezwłocznie przekazuje instytucji zapewniającej służby ruchu lotniczego.
4. Miękkie prawo
Lotnictwo jest jedną z gałęzi prawa, w której niezwykle ważną rolę odgrywają wytyczne i zalecenia, czyli przepisy o miękkim charakterze. Na poziomie europejskim miękkim prawem nazywa się AMC (ang. Acceotable Means of Compliance) oraz GM (ang. Guidance Materiał), czyli dokumenty wydawane przez Agencję Unii Europejskiej ds. Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA). Proces powstawania tych dokumentów jest dość czasochłonny, ponieważ są poddawane konsultacjom zarówno państw członkowskich UE, państw członków EASA (Szwajcarii, Norwegii, Islandii i Lichtensteinowi), ale także ANSP (podmiotom zapewniającym służby żeglugi powietrznej) i przedstawicielom rynku. Uzgodnione AMC/GM przyjmowane są przez Dyrektora Wykonawczego EASA w postaci decyzji. Wytyczne przyjmowane są w języku angielskim i nie są tłumaczone na języki autentyczne państw członkowskich UE.
W dziedzinie bezzałogowych statków powietrznych największe znaczenie mają wytyczne wydane do rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2019/947 dostępne pod linkiem:
https://www.easa.europa.eu/downloads/135910/en
oraz wytyczne do rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2021/664 (obecnie poddawane nowelizacji w NPA 2021-14), dostępne pod linkiem:
https://www.easa.europa.eu/downloads/134303/en
Na poziomie polskiego prawa krajowego do wydawania wytycznych w dziedzinie lotnictwa uprawniony jest Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, który z tego przywileju korzysta często. Pomimo problematyki umiejscowienia Wytycznych Prezesa ULC w hierarchii aktów prawnych oraz ewentualnych sankcji za ich niestosowanie, utarło się, że Wytyczne są uznawane przez operatorów i pilotów BSP jak przepisy powszechnie obowiązujące. Wszystkie Wytyczne Prezesa ULC dostępne są online, w Dzienniku Urzędowym pod linkiem:
https://edziennik.ulc.gov.pl/actbymonths
Magdalena Ostrihansky, radca prawny
