Posiadanie nieruchomości nie oznacza pełnej swobody w jej zarządzaniu. W polskim prawodawstwie znajdują się różne ograniczenia, te bardziej znane, jak konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, konieczność dostosowania swojej budowy do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub warunków zabudowy, czy też ograniczenia związane ze zbyciem nieruchomości – wymogi formalne umowy czy konieczność uzyskania zgody na zbycie nieruchomości cudzoziemcom. Powyższe przykłady to jedynie pewne wybrane zagadnienia, które mają na celu wskazanie skali i różnorodności obwarowań prawnych z jakimi mierzyć musi się właściciel nieruchomości.
W niniejszym artykule pragnę omówić jeden z rzadziej występujących, a jednak istotny przykład ograniczeń związany korzystaniem z nieruchomości: możliwość jej wywłaszczenia na potrzeby postawienia lotniczych urządzeń naziemnych lub ograniczenia związane z możliwością wybudowania na nieruchomości określonych budynków czy budowli w przypadku, gdy nieruchomość sąsiaduje z lotniczymi urządzeniami naziemnymi.
Lotnicze urządzenia naziemne (zwane powszechnie LUN) są to, zgodnie z definicją zawartą w art. 86 ustawy Prawo lotnicze[1], obiekty i urządzenia do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania obsługi ruchu lotniczego. Podstawowa klasyfikacja LUN-ów dzieli je na:
- urządzenia łączności, zwane COM,
- urządzenia radiolokacyjne, zwane SUR (np. różnego rodzaju radary);
- urządzenia radionawigacyjne, zwane NAV (np. różnego rodzaju radiolatarnie czy radioodległościomierze);
- wzrokowe pomoce nawigacyjne, zwane VAN (np. różnego rodzaju systemy świetlne na terenie lub w okolicy lotniska);
- automatyczne systemy pomiarowe parametrów meteorologicznych, zwane MET,
- urządzenia i systemy przetwarzania i zobrazowania danych, zwane DP[2].
LUN-y podlegają wpisowi do rejestru prowadzonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, który jest jawny i każdy może uzyskać do niego dostęp. Wpisy do rejestru dokonywane są na wniosek zakładającego lotnicze urządzenie naziemne – bez względu na to kto ostatecznie LUN-em będzie zarządzał. Podmiotami uprawnionymi do zakładania LUN-ów są zakładający lotnisko, zarządzający lotniskiem użytku publicznego oraz instytucje zapewniające służby żeglugi powietrznej. Odrębny rejestry prowadzone są dla LUN-ów cywilnych i wojskowych. Rejestr wojskowych lotniczych urządzeń naziemnych prowadzony jest przez Ministra Obrony Narodowej, ponieważ to MON odpowiedzialny jest za sprawowanie nadzoru nad wojskową działalnością lotniczą.
Pierwszą z możliwości ograniczania praw związanych z posiadaniem nieruchomości w związku z lotniczymi urządzeniami naziemnymi jest możliwość jej wywłaszczenia na cele założenia LUN-ów. Chociaż art. 21 Konstytucji[3] jasno określa, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, ust. 2 tego artykułu od razu podaje możliwość odstępstwa od tej zasady, jakim jest wywłaszczenie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Czy można więc uznać, że założenie lotniczego urządzenia naziemnego stanowi cel publiczny uzasadniający odstępstwo od ochrony prawa własności? Odpowiedz na to pytanie znajduje się w przywołanym powyżej art. 86 Prawa lotniczego, który w ust. 3 mówi o tym, że w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami[4] zakładanie LUN-ów stanowi cel publiczny. Mając zaś na względzie, że przywołana ustawa w Dziale III Rozdziale 4 określa podstawy prawne do dokonywania czynności wywłaszczenia, uznać należy, że mieści się to również w konstytucyjnej definicji celu publicznego.
Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Czynność ta może być dokonana wyłącznie, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zaś beneficjentem wyłącznie Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość albo jej część. Jeżeli wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie.
Drugim przypadkiem ograniczania prawa własności nieruchomości, ale niemającego skutku polegającego na wywłaszczeniu nieruchomości, są ograniczenia zabudowy na nieruchomościach znajdujących się w ramach powierzchni ograniczających zabudowę określonych dla ochrony LUN-ów. Szczegółowe zasady wyznaczania powierzchni ograniczających zabudowę określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie lotniczych urządzeń naziemnych i powierzchni ograniczających zabudowę (w § 12) oraz w Załączniku 3 do tego rozporządzenia. Granice przestrzenne powierzchni ograniczających zabudowę są wyznaczane przez dane wektorowe określone w art. 88 Prawa lotniczego, czyli dane wektorowe dotyczące granic poziomych i pionowych wraz z wartościami atrybutowymi, przedstawiające powierzchnie ograniczające zabudowę wokół urządzenia, w wersji elektronicznej, odniesione przestrzennie w układzie współrzędnych Światowego Systemu Geograficznego 1984 (WGS-84).
W celu zobrazowania na mapie powierzchni ograniczających zabudowę, zarządzający LUN nanosi na mapę linie reprezentujące kształt i wymiary ich granic przestrzennych w rzucie poziomym zgodnie z art. 88 ust. 5 pkt 7 Prawa lotniczego. W celu przedstawienia na mapie stożkowego kształtu granic przestrzennych powierzchni ograniczających zabudowę dodatkowo na mapę nanosi się pośrednie linie dla każdych pełnych 10 metrów wysokości ograniczenia. Wysokość ograniczenia podaje się względem poziomu morza, w obowiązującym pionowym układzie odniesienia, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne[5].
A jak powyższe ma się do ograniczeń dla właścicieli i posiadaczy samoistnych nieruchomości znajdujących się w przestrzeni ograniczającej zabudowę? Zgodnie z § 13 powyższego rozporządzenia nowe nieruchome lub ruchome obiekty planowane na obszarze powierzchni ograniczających zabudowę nie mogą być wyższe niż wysokości określone przez te powierzchnie, chyba że zostały wcześniej uzgodnione w ramach uzgodnienia, o którym mowa w art. 86 ust. 7 Prawa lotniczego, albo są obiektami, o których mowa w art. 86 ust. 9 tej ustawy. W przypadku gdy nowe nieruchome lub ruchome obiekty planowane na obszarze powierzchni ograniczających zabudowę znajdują się w odległości mniejszej niż 600 metrów od LUN, bez względu na ich wysokość, nie mogą powodować zakłócenia działania LUN ze względu na materiał, z którego będą wykonane, lub promieniowanie, jakie będą emitować. Niestety, przez wzgląd na brach technicznych i technologicznych możliwości jednoznacznego określenia jakie materiały mogą potencjalnie powodować zakłócenia działania LUN-ów, rozporządzenie musiało posłużyć się nieostrym pojęciem opisowym, które w praktyce powoduje znaczne problemy interpretacyjne i zdarza się, że jest interpretowane rozszerzająco.
Co więc w przypadku, w którym samoistny posiadacz nieruchomości (właściciel) postanawia skorzystać ze swojego prawa i wybudować coś na swojej nieruchomości? Niezależnie od potencjalnego położenia nieruchomości w przestrzeni ograniczającej zabudowy, każda budowa rozpocząć musi się od zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy Prawo budowlane[6], pozwoleniem na budowę jest decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, czyli budynku, budowli bądź obiektu małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesionego z użyciem wyrobów budowlanych.
Do wniosku o pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 33 ust. 3 Prawa budowlanego, załącza się szereg dokumentów niezbędnych organowi administracji architektoniczno-budowlanej do wydania decyzji. Do załączników tych, poza projektem budowlanym, załącza się między innymi decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym[7], w planie miejscowym określa się, między innymi, zasady lokalizacji celu publicznego – w tym również lotniczych urządzeń naziemnych. W ich przypadku właściwym organem do wydania decyzji w tym względzie jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w uzgodnieniu z marszałkiem województwa, ponieważ stawianie LUN-ów należy uznać za cel publiczny o znaczeniu krajowym i wojewódzkim. Powyższa decyzja wydana może być dopiero po przeprowadzeniu stosownych konsultacji z wieloma organami, w tym z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego w zakresie dotyczącym LUN.
Jednocześnie, zgodnie z art. 86 ust. 7 Prawa lotniczego, Prezes Urzędu uzgadnia projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, projekty planów ogólnych gmin, projekty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz opiniuje projekty planów zagospodarowania przestrzennego województwa, dla terenów, na których jest planowane lub znajduje się lotnicze urządzenie naziemne oraz wyznaczono powierzchnie ograniczające zabudowę, pod względem bezpieczeństwa ruchu lotniczego i prawidłowego funkcjonowania lotniczych urządzeń naziemnych.
Czy zgodnie z powyższym należy więc uznać, że w przestrzeniach ograniczonej zabudowy nie ma możliwości wybudowania niczego i przez to nieruchomość nie może być wykorzystywana? Oczywiście nie. Przepisów dotyczących powierzchni ograniczających zabudowę nie stosuje się wobec nieruchomych obiektów:
- o wysokości do 15 m nad poziomem otaczającego terenu lub wody, położonych w odległości większej niż 600 m od urządzenia;
- o konstrukcjach kratowych, położonych w odległości większej niż 600 m od urządzenia;
- których rzut poziomy głównej konstrukcji zawiera się w okręgu o promieniu 5 m (w tym maszt z odciągami), położonych w odległości większej niż 600 m od urządzenia.
W innych przypadkach, Prezes Urzędu udziela zgody na odstąpienie od wymogów dotyczących powierzchni ograniczających zabudowę po zasięgnięciu opinii właściciela lotniczego urządzenia naziemnego, jeżeli Prezes Urzędu uzna, że obiekt nie będzie zakłócał działania lotniczego urządzenia naziemnego. W tym przypadku zazwyczaj Prezes ULC zwraca się o wydanie opinii przez Polską Agencję Żeglugi Powietrznej. Często sosowanym dodatkowym instrumentem, który może wesprzeć potencjalnego inwestora w uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę są opinię ekspertów o braku lub znikomym wpływie planowanej budowy na prawidłowe funkcjonowanie LUN.
Jeśli jednak dojdzie do sytuacji, w której w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, w wyniku uwzględnienia ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu związanych z lokalizacją lotniczego urządzenia naziemnego i powierzchni ograniczających zabudowę, o których mowa w art. 86 ust. 7 ustawy Prawo lotnicze, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej:
- odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo
- wykupienia nieruchomości lub jej części.
Wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu:
- przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu;
- faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.
M.O.
[1] Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2110).
[2] K. Marut [w:] Prawo lotnicze. Komentarz, red. M. Żylicz, Warszawa 2016, art. 86.
[3] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).
[4] Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.).
[5]Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990, z 2022 r. poz. 1846 i 2185 oraz z 2023 r. poz. 803).
[6] Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.).
[7] Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.).
